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辛向阳 / 中国社会出版社 / 1995-08 / 平装
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国是论衡
目录 引论 戈尔迪之结:中央与地方关系之结 穿越历史的戈尔迪之结 “横空出世莽昆仑”―― 盘古开天地,炎黄立华夏;秦王扫六合,天下归一心 大国一统,分封诸侯;朝纲嬗替,天道不灭; 斧声烛影,腥风血雨;古今中外,莫衷一是。 “君臣父子”,“父子君臣”;克己复礼 复礼克己 好似 一张“四海翻腾云水怒”的“姻亲家族谱”! “中央地方”,“地方中央”;合久必分 分久必合 俨如 一幅“五洲震荡风雷激”的“战阵演绎图”! 历史昭示:一个强有力的中央权威的存在 是保持中国 社会稳定性 连续性、统一性 前进性的基石 现实忠告:分裂国家,在中国历史上是最大的禁忌。 警世箴言:在中国的政治角斗场上 只有爱国者才是赢 家 “男人不是缸,女人不是水” “爹是爹来,娘是娘……” 类似悖论的流行小调,道出的不啻为中央地方关系新说 法的一个辩证大纲:大河无水小河干,小河有水大河满。 本书跨越时空,对千年中央地方关系史进行理性再照明, 以它的临场感和深刻性 树立一种全新的 现代的中央地方 关系概念 一个具有忧患性的问题 “关系”一词实在是既简单,而又神秘 它既可以是一加一等于二;又可以是一生二、二生三、三 生万物。 中央与地方,看似简单 实则纷繁 老虎吃天,无从下口; 剪不断,理还乱。 这就是延续了五千年的中国历史甩给我们的大包袱! 故纸堆里,新纸堆里,无数的法则和信条,都意在理顺 这个关系,但现实不管那一套 如脱缰的野马 难被束缚 于 是,人们徒唤: 掌握平衡难,难的是找到一个合适的砝码。 哲学家来告诫我们了:掌握度 掌握中间的度 但这个度似只存在于一个瞬间,超出这个瞬间呢? 均权主义,孙中山先生的一个伟大发明 可他老人家能 掌握这个均权的“秤杆”吗? 马上“天子”靠军队与武力一统天下; 马下“天子”手提钱袋却犯晕,不知所措。 那么,究竟中央与地方的关系的实质是什么? 一个具有忧患性的问题。 1995年5月1日的《北京青年报》在“盛世危言”栏目 中列举了“2000年中国目标系统的20个脆弱点”,第一个脆 弱点就是“政治稳定”而中央与地方关系是保持政治稳定的 关键 第一章 横穿五千年:一部中国史就是处理 中央与地方关系的历史 先秦风云:秦朝前的中央与地方 记得是一个外国人说过,中国人极善于处理各种关系。 孔子生活的时代,天下礼崩乐坏,原本甚为威风的周天 子被各路诸侯掐着脖子过日子。中国的文人,不论在朝在野 即使手无缚鸡之力,亦有治国平天下的雄心大略。“四体不勤 五谷不分”的孔子这会儿在鲁国也坐不住了 于是他带了几 个学生踏上了周游列国的征途 到处“批发”“零售”他的 “仁义”之说 企图对天下进行彻底的治理整顿 理顺各种关 系。 其实,这明明是“知其不可而为之”的事,到后来,孔 子自己也不免有些疑问了。在抵达陈国时,他和随从断粮了。 他曾三次问门人:“我们一班人,不三不四,非牛非虎 流落 到这步天地,为什么呢?”这仿佛是理想破灭的哀叹 他的疑问也终于留给了后代的人们。 柏杨调侃:郑国这一箭…… 高不可攀的周王……哈哈! “挟天子以令诸侯”的典出 秦朝绝响:千古天谜的破解 史书本来是过去的陈旧帐,和急进的猛士不相干 这并不是说史书无用,关键是怎样用。 马基雅维里《君主论》中对理想君主是这样描述的:“君 主必须善于懂得运用野兽的办法,他就应当同时效法狐狸与 狮子。由于狮子不能够防止自己落入陷阱,而狐狸则不能够 抵御豺狼。因此,君主必须是一只狐狸以便认识陷阱 同时 又必须是一头狮子,以便使豺狼惊骇。” 可是,要做到狮子与狐狸兼具 仅靠翻故纸堆是办不到 的,否则,只能成为东郭先生。 应该说,始皇先生是一个典型的实用主义加活学活用专 家,否则统一天下就不一定是他了。 一个天谜 被一个“私生子”一叩 顿释化解 模铸定 型了 汉代声起:中央与地方关系新态势 大凡君主都希望与自己的臣民是屠手与羊的关系,因为 羊总归是羊,除了呈一长串顺从地走或顺从地被宰杀以外,似 乎就没有别的法子。 或者等而次之换成猪,那些猪到了该杀的时候,尽管拖 延着,逃着,喊着,奔突着,终于也还是被捉到非去不可的 地方去。因而,那些暴动,不过是空费力气而已。所以,君 主们都希望自己的臣子们 虽死也应该如羊 使天下太平 彼 此省力。 要是换成野猪,君主大概就不高兴了。君不见夫野猪乎? 它以两个牙,使老猎人也不免于退避,谁不惧怕三分呢? 但是,从慎重的角度看,即使是一般的猪也存在着危险 性,因为它们一旦脱离了它们原有的住所――猪圈 走入山 野,那两颗獠牙不久也会长出来的。 于是“放猪归山”也是万万不行的 三国鼎立:诸侯纷争一百年 东汉末,天下又重归分崩离析,如同装土豆的麻袋松了 口,土豆们四面八方地滚落在地,所谓的中央朝廷只是一只 破麻袋,已难以束缚土豆们――各路诸侯,大家纷纷称王称 帝,把原来的一个大中央分成了若干个小中央 最后只有魏、 蜀 吴似乎得到了后代史学家们的承认《三国志》系正史即 是明证。 但是,重归统一,恢复大中央的孕育过程几乎一天也没 有停止过,每一个皇帝做梦都想把自己的对手击败 并把其 领土划入自己的版图,使其成为地方政府。 然而,梦终归是梦,事实上谁也没有如愿,“篡”了位的 司马氏倒占了个先手,真是该得的跑不了 不该得的想要也 要不着 天下事谁又能说得准呢? 两晋与南北朝:混乱中的中央与地方的关系 土地是地球表面的一部分,被看作是一种财产,并且很 大一部分是私有财产。某些人有权不让别人活下去,因为 “私有”意味着独占,意味着不能与别人分享。事实上哪里有 土地私有者,哪里就有防止进入私人土地的法律。假如整个 大地都被A、B、C三人占有了的话,那么D、E、F、G等 人就连出生的地方都没有,或者即使出生了,也只能成为侵 入他人土地的罪人,总之这些人将无生存之地。 其实,大家争来争去,不过是要争一块地方,然后在那 上面称皇称帝,因为流亡政府或辖地太小总不是回事儿。 辛弃疾词:“斜阳草树 寻常巷陌 人道寄奴曾住。” 这位“寄奴”是谁? 古代智者论中央与地方的关系 大体上 君主们都要招聘一批智囊 为他的各项决策提 供研究依据。当然也有“自投罗网”,主动献计献策,出卖咨 询者的。但是,这些智囊们所提供的理论与研究成果,不论 其与现实的差距有多大,往往都具有极大的个性色彩。实用 者当场见效,非实用者经过后代的加工和改造 会派上更大 的用场 从而显示出其价值 第二章 走向历史的深处:隋唐以来中国的 中央与地方关系 隋朝手笔:转折中的中央与地方关系 一个历史上最令人感到不可理解的帝王! 隋炀帝杨广有着极端复杂的多重性格。很难想象,儒雅 文明与残暴好色,贤良明智与无耻昏庸,极端现实与万分浪 漫,对妻子忠诚的挚爱与对女色贪婪的荒淫 竟能统统在一 个人身上得到如此充分的展示。 这个美好事物(包括美丽的女人)的鉴赏家、有成就的 诗人、风韵独特的散文家 试图用带有强烈艺术性的政治个 性来处理中央与地方的关系。但过多的个性色彩终于使他被 这两个关系的一团乱麻捆住了手脚 唐朝大思路:盛世的中央与地方关系 美国著名中国通费尔班克斯即费正清曾经说过这样一段 话:“我们看到邓小平的改革取得重大进步 不禁回忆起历朝 奠基者的事业,都有他们的后代第二号人物手中得以巩固 ――例如唐太宗、宋太宗皇帝,明朝的永乐,清朝的康熙。每 一个朝代,开国者的不可缺少的成功 后面接着都有一个伟 大的建设时期。” 唐朝是令中国人骄傲的朝代,她有“贞观之治”“开元之 治”,国力强盛“改革开放”之风不绝 成为后代甚至外国 仿效的榜样。 但“盛世”大手笔之后却埋下了“乱世”的伏笔 这伏 笔的前奏是“安史之乱”,“五代十国”时终于达到了高潮 唐 也就随之灭亡了。 从这时起,中央与地方的关系更加趋于复杂化 处理好 这两者的关系则更需高超的“技术”或极端的品质 五代十国时期。混乱的中央与地方关系 中国历史的戏剧性极强,它总是在一盛一衰、一进一退 中循环往复,中央与地方的关系也未能摆脱这一怪圈。 命运短促的秦王朝之后是一个漫长的汉王朝,这个强大 的王朝的末期是一个离乱纷纷的军阀割据的诸国鼎立时期; 长期的混乱又孕育出一个统一的隋朝;命运极短的隋王朝之 后是一个漫长的唐王朝,这个盛极几百年的王朝的末期又是 一个割据混战的五代十国时期。 中国的历史分分合合,合合分分 据费正清统计,中国 几千年历史 统一的时间占2/3分裂的时间占1/3 而这少 说也有1000年 宋代辣手:极权主义下的中央与地方关系 宋太祖赵匡胤是一个典型的政治动物。在俘获了“一江 春水向东流”的李煜之后,宋代的“一榻之外”终于再没有 他人搅扰,统一大业也就算完成了。 鉴于唐王朝的深刻教训,宋太祖终于走上了中央极权主 义的道路。只“杯酒释兵权”一计,就把开国元勋们、地方 藩镇节度使们大部分遣送回家,其余就都交给了能干的宋太 祖。宋太祖的弟弟赵光义更加能干,为了选拔自己信任的官 吏真费了不少力气 用他自己的话说:“朕亲选多士 几乎忘 了饥渴。” 澶渊之盟;天书骗局;庆历新政;熙宁变法 绝招叠出 范仲淹 包龙图……无奈独木难撑 大宋气数尽矣! 元朝怪法:混合的中央与地方关系 现在的省源于元朝,但那时的省却是中央极权的产物。当 时的省又称为行省,是皇帝的派出机构 它掌握着地方上的 一切重大权力,地方成为中央的延伸。 当时的行省设立只是一个临时性的,但谁也没想到,这 个“临时”的东西竟奇迹般地生长了起来 一直划着弧线穿 越到现在,这条时间之线达800年之久。 因而说 建立行省制度是元朝的一大贡献 中央与地方财政分成比例演变的轨迹是一个政权稳定的 晴雨表。六四分成,中央占六,地方占四,政权就趋于稳定; 若五五分成,抑或倒六四分成 中央占四 地方占六 中央 政权将受到挑战 明朝格局:中央至上的中央与地方的关系 清顺治帝对明朝开国之君朱元璋的评论非常有趣。 顺治十年(1653年)正月,顺治帝读《通鉴》,问左右侍 臣:“自汉高以下,明代以前何帝为优?”答曰:“汉高 文帝 光武、唐太宗、宋太祖、明洪武 俱属闲君。” 这整个一个皇帝排行榜! 又问:“此数君者又孰优?”顺帝一定要选出“四大天 王”或皇帝冠军来。 大学士陈名夏答曰:“唐太宗似过之”陈名夏排出了最 佳皇帝。 顺治帝有不同意见,他说:“岂独唐太宗!朕以为历代贤 君莫如洪武。何也?数君德政有善者,有未善者。至洪武所 定条例章程,规划周详。朕所以谓历代之君不及洪武也。” 陈名夏看重的是人格的魅力,而顺帝则从制度创新的角 度和厚今薄古的态度,认为最佳皇帝是朱元璋。 其实 说白了 朱元璋搞中央集权有一套 才使顺帝那 么欣赏他。 日月重开大宋天。一点不冤! 然而,冤的是:这位英明皇上的宗藩国策误了江山,诗 曰:“行人莫问当年事 故国东来渭水流。” 清朝新制:满族统治下的中央与地方关系 中央与地方关系的长河刚刚越出明朝的历史漩涡,旋即 又倾入清朝的历史沼泽。明朝去了,清风并未吹来,清朝的 集权倒是来了。《圣经・马太福音》说:“不要以为我能给世 界带来和平安宁,我带来的不是和平,而是一把剑。” 这把剑不仅斩断了汉人的集权统治,聚成了满人的高度 集权,而且使科学技术发展的土壤沙漠化了。杨振宁说:“1600 年至1900年是极端抗拒新科技引入(的时期)。”而这300年 基本是清朝的历史。清朝抗拒了科学,但却极端发展了极权 政治。这两者又是密切联系的:极权政治必然抗拒科学技术 抗拒科学技术又将促进极权政治。 晚年曾国藩,做了个苦甜参半的怪梦:四位旧友重逢,三 位夸他“保大清江山英名留芳”一位骂他是“挖大清江山基 脚的罪魁”。 功过评述。袁氏反叛,无声的证言。 第三章 城头变幻大王旗 : 近代以来 中央与地方关系的变动 民国改制:辛亥革命后的中央与地方关系 1914年5月1日,《中华民国约法》由袁世凯正式公布生 效,中心意思是搞中央集权。《中华民国约法》又称为《袁记 约法》。看到这个“袁记”令我们想起“张记”包子铺或“马 记”煎饼铺之类。其实,“张记”或“马记”未必是想把天下 的包子或煎饼之类都统帅起来 加以控制 但这个“袁记”却 是有这个野心的。 《剑桥中华民国史》在“袁世凯问题”一节中开宗明义地 讲:“在总统(即袁世凯)任期的一年里,袁最感头疼的国内 问题有两个,即政党、代议制国会和地方与中央的关系 袁世凯是为了没能当上独裁专制的君主而伤心哩! “一支笔可以胜过三千毛瑟枪。”孙中山的政治智慧 军阀混战:大乱中的中央与地方关系 说中国历史一半流氓治天下 怕也不是什么危言耸听的 罢。 搞点欺骗,耍点诡计都是小意思。 “复辟前几天,张勋秘密前往宫中觐见宣统,张勋磕完头, 向皇上奏明了他的计划。未曾想,宣统摇了摇头,拒绝批准 复辟计划。张勋问:‘皇上能告诉奴才拒绝的原因吗?”皇上 答:‘我的师傅陈宝琛终日只让我没完没了地读十三经,哪有 时间来管更多的事?”张勋讲:‘如果皇上重登大殿,就会有 时间注意军国大事,而不必花功夫做功课”宣统面露喜色但 仍是一头雾水地问:‘你真有意思,如果我重登大殿,就能取 消所有的功课吗?”张勋回答:‘历史上只有马上天子 从未 听说过读书皇帝”宣统高兴地叫道:‘既然如此一切就依 你的办吧。’” 这只是民初的一段小插曲,其时 各路军阀都在或忙于 “地方自治”或忙于争夺统一权。 从1912年到1928年的17年间,内阁变动了47次,总 统换了一个又一个;1912至1928年,有7人出任过总统或国 家首脑,其中一人两次上台,因而实际上共有8位国家首脑。 有24次内阁改组,有26人担任过总统,任期最长的是17个 月,最短的仅两天(还有的讲,任总理最短的只有一分钟), 平均存留时间是3―5个月……所谓“乱哄哄 你方唱罢我登 场!” 国民构想:“蒋委员长”治下的中央与地方关系 蒋介石为了削去地方实力派的兵权,尽管不能使用赵匡 胤的“杯酒释兵权”的手法 但也打起了“会议释兵权”的 主意。 蒋介石还是很懂得“统治艺术”的嘛! 为了完成一个目标,权力的运用是必要的,但是,权力 的世界却使许多目标注定要遭受挫折。当大权在握的首脑不 了解权力行使应有的限度时 他行使的结果必将导致失败。 实际上,直到1949年,蒋委员长的“皇帝”宝座也没有 坐踏实。因为这期间,中国不仅内乱频仍 而且外乱不已。尤 其使老蒋头疼的是中共中央苏区的壮大,终于导致了他“壮 狩”台湾! 汤武革命 顺乎天而应乎地 从乎人 幸哉! 第四章 共和国的大写意:中国30年来处理 中央与地方关系的历史 世纪中叶的巨变(1949―1954年) 1949年元旦,人们已经听到了共和国的脚步声。中共中 央召开了一个财经座谈会,发布了建立中央财经经济机构的 宣言。但是,直到1950年初,统一财经的工作尚不如意。 薄一波在回忆这段历史时说:1950年2月份的税收只完 成了60%,大部分公粮和其它税收都掌握在地方手里,可谓 “近水楼台先得月,向阳花木早迎春”。税收地方自己可以先 用,中央拿不到。但是900万人里的500万军队是要吃“皇 粮”的,由中央支付 收在下面 支在上面 收支脱节 中 央的日子就过不去了。 薄老描述的这一状况很像今天中央政府所面对的状况。 朱�基副总理在1993年的一次会议上曾透底说:我得养军 队、养干部、搞国防、搞外交、搞重点建设 如果财政体制 再不改的话 国家的日子就过不下去了 风未定,人不静(1955―1958年底) 《剑桥中华人民共和国史(1966―1982)》讲道:“尽管毛 一直强调一个高度集权的国家,但他在1956年最为关切的是 扩大地方权威,因为他当时考虑的是现存的集权程度已经达 到自我拆台的地步。1956年4月的中央政治局会议上,还有 另外一个讲话,他说:‘下级与上级的关系就像是老鼠见了猫 一样。好像魂都吓跑了,许多事情不敢说,’”要解决好猫和 老鼠的关系,就应当解决好中央集权与分权的关系,“但是 有效的中央集权怎样与‘适当’的地方权力相结合呢?以毛 的观点,这个问题与纵向的双重领导有不解之缘。” 雨果说,“思想第一重要”。这对1956年的中国来说的确 如此 留下历史后人说(1959―1965年) 1959年7月2日,毛主席在庐山会议上讲:“现在有些半 无政府主义。‘四权’过去下放多了一些、快了一些,造成混 乱,应该强调一个统一领导,中央集权。下放的权力,要适 当收回。对下放要适当控制,反对无政府主义。”又说:“过 死不好,过活不好。现在看来,不可过活。” 1962年,上海市长要求邻省省委第一书记提供一定数量 的某些商品时,得到回答说:我们不是上海的殖民地。在1962 年中国许多地方严重缺粮,某些兄弟省份要求该省提供救济 粮时,遭到了拒绝,理由很简单合理:“我还有猪要喂呢。” 伏尔泰称:真理好比果实,不熟透,不可摘。 史无前例的“革命”来了 有人偷摘未熟成果 中国人 民吞下了一枚青青的苦果…… 播下了龙种(1966―1978年) 1967年2月5日,经毛泽东亲自批准,新生政权“上海 人民公社”成立 张春桥等在“公社成立宣言”中狂呼:“我 们一切任务的最中心任务,就是夺权,要夺权,就要彻底地 夺,就要百分之百地夺……一定要把一切被党内走资本主义 道路当权派篡夺了的市、区、县各级党政机关以及工厂、企 事业单位、农村人民公社、商店、学校、街道等等的党权、政 权、财权、文权,统统夺过来 完全 彻底 干净地夺过来! 不达目的,誓不罢休!” 澳大利亚国立大学中国研究中心负责人奥德立・多尼索 恩在1972年12月撰文指出:“文化革命严重地冲击了中国的 组织机构。它的后果是削弱了行政管理和放松了控制,使中 国走向‘蜂窝状经济’的趋势不断强化。”当时一位驻中国的 原南斯拉夫记者也说:“整个国家正在形成无数独立的或相对 独立的生产中心。” 整顿!整顿!邓小平力挽狂澜。 毛主席指示:“设立部就要革命”语意深长 坎坷三十年:历史小结 “统治 是否是一种“艺术”?这是人们长期争论不休的 问题。有人认为,“统治”是一种特殊的艺术,是一种使一定 地域范围内生活着的人群按照某种秩序生活着 而且不断创 造社会财富的艺术。有人认为 统治是一种维持政治体系的 稳定并使之正常运转的艺术。 有效地行使权力并创造出丰功伟绩的统治者就是运用统 治艺术的大师。 “统治”虽然是一种“艺术”,但也带有“技术”的某些 特征。迄今为止,“统治”带有极明显的个人因素,统治艺术 的个性化表明,在“统治”和“艺术”、“技术”的关系上,统 治带有更多的“艺术”特征 而带有较少的“技术”特征 第五章 水云激荡世人说 : 国外人士论 中央与地方关系 学术“疯人院”:形形色色的中央与地方关系理论模式 争论是一种通常被当做益智游戏的侮辱智慧的活动。 一个智者和一个傻瓜争论绝无好处 因为旁观者并不清 楚谁是智者,谁是傻瓜。 理论发达的时代正是实际行动手段提高的时代,因为理 论是实际的质的表现,只要这种理论不是经院式的 但是理 论到达了“批量生产”的时候 也就很危险了 第三只眼睛看中国:西方学者论中国中央与地方的关系 许多人已经论证过 人有第三只眼睛 并且第三只眼睛 具有透视功能和预见性。 《第三只眼睛看中国》的作者L・洛伊宁格尔说:“中国在 进行经济体制改革时强调的是简政放权 给地方或企业以自 主权和积极性,其出发点与三千年前相似,希望枝荣而本固, 或用《人民日报》引用的民谣语言:小河有水大河才有水。…… 但是,十几年的执行结果却是大头与小头的倒置 国家的相 对贫穷和地方及个人的绝对富强成为鲜明的对照” 第六章 权限分割图:各国政府处理中央 与地方关系的国际经验 美式思维:分权协作的中央与地方关系 1969年,尼克松上台执政 他提出了实行以“分享岁 入”为主要措施的“新联邦主义”。这一点 当年7月20日 的《纽约时报》作了报道。报纸的标题是:“一些城市和州同 意与联邦政府分享税金”。副标题是:“达成的非正式妥协,使 每方都能得到一部分联邦税收”报纸讲:“华盛顿7月10 日――就政府即将提出的与各州分计税收建议当中一个最困 难的问题,尼克松政府与一些州以及地方政府代表达成一项 非正式妥协协议 这个问题是应当分多少钱给州 市和其他 地方政府。” 就在同一天,《人民日报》的头版标题却是:“团结起来, 巩固无产阶级专政”。副标题是:“云南省煤管局革委会在自 觉增强革委会内部革命团结的同时,团结一切可以团结的力 量,孤立和打击一小撮最顽固的阶级敌人” 真是恍若隔世! 日本维新:激荡百年的中央与地方关系史 1853年,美国军舰开进东京湾威逼幕府开港。一股欧美 细雨丝丝透入日本国门。“莎庭穿过,共零落素秋,疏星流水” 日本人从此睁眼看世界,尽管有点歪眼。 1860年,日本派往美国的第一个使团是这样记载美国会 辩论之景致的:“其中一人起立,大声叫骂,比划手势,宛如 狂人。……那身着紧身裤,大声叫骂情状 副总统身居高 处情景,宛如我日本桥之鱼市。” 日本是一个值得我们回味的国家。她一千多年来学习中 国文化,但从没有把太监制度、小脚、辫子一应俱全地搬到 日本。她从1633年开始闭关锁国,但并没有使日本成为“一 个静止的、停止的社会”相反封闭的环境形成了纯粹的日本 文化精神 德国格局:准中央与地方关系 在中世纪,哲学家们曾经争论一些古怪的问题,比如他 们问:上帝能造出一块连他自己也举不起来的石头吗?其实 这些看似不着边际的问题生活中不难遇到:执行者的权力、行 政者的权力能自我膨胀到无法约束自身吗? 回答是:能。希特勒就是例证。 希特勒将各州的权力上收到自己掌握的中央政府手中 后,将“国家放在我们认为正确的模子里加以铸造”(希特勒 在1930年9月所语),锻造出了一个任何德国人都无力约束 的极权主义政府。极权主义政府又把一个流浪汉、一个前奥 地利下士、一个啤酒馆政变的暴徒变成了一个独揽纳粹党领 袖 国家元首 武装部队统帅 政府总理于一身的人物 法国革命:巨变中的中央与地方关系 “革命”的概念来自法国。 1789年7月14日 巴黎人民攻占了象征专制的巴士底 狱。晚上6点,国王路易十六就寝前在日记上记下了这样几 个字:今天平安无事。就在这时 一位侍卫大臣匆匆赶来,向 国王报告说巴黎发生了起义。路易十六不屑一顾地说:“这是 暴乱。”大臣很严肃地说:“不 国王 这是革命。” 法国国王的狂颠: 路易十四说:“朕即国家”,“国王就是法律”。 路易十五说:“我只是从上帝那里接受王冠”。“我死后哪 怕洪水滔天”。 “亚历山大的继承人”“马背上的神”拿破仑的中央集权 的武器是法律和刀剑。 也有欢迎君主专制的。18世纪末的一个叫路特希尔的银 行家公开声称:“我需要君主制,我可以把它一劳永逸地买下 来,共和制要我付出的代价太大 因为每隔几年我就得收买 一批饿鬼。” 对中央集权制情有独钟的戴高乐曾说:“高度中央集权国 家长期以来一直是法国统一的不可缺少的条件。” “现代皇帝”密特朗替拿破仑还了一法郎的债 密氏却主 张放权于地方 大不列颠的政治变迁:英国的中央与地方关系 中央与地方的联系,法国是靠行政手段,英国则是靠政 党组织。由于政党的内在作用,尽管英国是一个单一制国家, 但中央政府没有对地方政府实施严密的控制 中央与地方的 关系更多地表现为相互依赖的关系。 如果说法国是一个革命的民族 那么英国则是一个改良 的民族。英国人在中央与地方的关系上进行了数不清的改良, 结果,使中央与地方关系越来越复杂。英国的行政学家们一 致公认,“意义不明确、混乱与勾杂”乃是英国中央政府与地 方政府的各种关系的总特点 他山之石:俄罗斯等4国的中央与地方关系 生活在当代的人眼看前苏联由一个超级大国而变得四分 五裂,仿佛中国古代的“战国时代”。俄罗斯联邦好像依稀存 在着昔日苏联的影子,但毕竟是昨日黄花了。 1977年苏联宪法规定:“苏维埃国家的组织和活动实行 民主集中制原则:一切国家权力机关自下而上地选举产生,这 些机关向人民报告工作,下级机关必须执行上级机关的决定。 民主集中制把统一领导同地方上的主动性和创造积极性、同 每一个国家机关和公职人员对本职工作的责任感结合起来。” 但事实上,后来,这个“民主集中制原则”演变成了“集中 制原则”或“极权制原则”。 《俄罗斯联邦――俄罗斯宪法(根本法)》明确规定:“人 民政权,联邦制,共和政体,分权制是俄罗斯联邦宪法制度 的牢固基础。”“俄罗斯联邦国家权力体制下实行下列原则:立 法权、执行权、司法权分立原则,俄罗斯联邦和组成俄罗斯 联邦的共和国 边疆区 州 自治州 自治专区以及地方自 治的分权原则。” “苏俄”几近世纪末的历史演变是人类的悲剧还是喜剧? 第七章 伟人的思绪:欲往何方 马克思、恩格斯论中央与地方的关系 那时 欧洲的政治地图=“一条政治上杂乱拼缝的坐 缛”; 中世纪的战火促成了一个新时代的骄子――资本的诞 生。 埃及法老泰俄斯以隐喻的方式讥笑带兵前来帮助他的斯 巴达王阿革西拉乌斯的矮小身材说:“山怀孕了,宙斯很吃惊 但山生了个老鼠。”阿革西拉乌斯说:“你把我看作老鼠,总 有一天,我会成为狮子的。” 资产阶级弱小的城市自治这只小鼠成长为强大的、统一 的民族国家这样一头雄狮是必然的。中央集权的历史必然性 也随之而产生,马克思、恩格斯持此看法。 马恩氏承认中央集权制,是否就像有些西方学者所断言 的那样,必然要承认“独裁制度”“专制制度”?更有一些西 方学者放言:共产主义的“极权主义”正来源于马克思 恩 格斯的中央集权理论。 有谁真正搞懂了马恩氏的中央集权制的真义呢? 大胡子马克思留下了解决问题的阿莉阿德尼线 列宁关于中央与地方关系的思想 在西方学者中流行着这样一种不正确但很形象的说法: 马克思是共产党人的上帝,列宁是共产党人的耶稣基督,斯 大林是共产党人的教皇,铁托是共产党人的马丁・路德 其 言外之意就是,列宁是马克思主义的实践者 这一点倒说对了。 A・阿夫托尔汉诺夫在《苏共野史》中写道:“列宁在同 中央委员会的所有冲突中最后都取得了胜利,因为列宁不是 一个普通的布尔什维克 他一手拿着马克思的书,一手拿着 尼采的书,而头脑里却是马基雅维利的思想。”真乃小人之见。 列宁拿着马克思交给的阿莉阿德尼线 从迷宫中走了出 来… 伟人之思:毛泽东论中央与地方的关系 伟人是人。 青年毛泽东、中年毛泽东 共和国的毛泽东 他们的构 想轨迹是渐进演绎的。 青年毛泽东:“湖南门罗主义”的倡言者。自称“我们主 张‘湖南国’的人”。 中年毛泽东:“民主联合政府”的倡导者“不是一个阶 级的国家和政府……”的口号! 著名的“子虞电”薄一波将其与十一届三中全会并称为 “我们党在正确贯彻民主集中方面最突出 最成功的两个事 例” 共和国的毛泽东:1956年著名论述《论十大关系》形 成的前前后后。 毛泽东讲:“我国宪法规定 地方没有立法权 立法权集 中在全国人民代表大会。” 中央立法权不统一,其他权力就更难统一了。 “中地”关系的阿莉阿德尼线被毛泽东紧紧握住了 刘少奇、周恩来等人对中央与地方关系的思考 张国焘曾借用孔子的话描述过刘少奇的性格。 “任何外因都不能分散他的注意力――他的全部心思都 放在了中国共产党的内部事务上了 即使孔子……也要称赞 这位当代中国共产党的圣人。” 著名的“七千人大会”。刘少奇义正辞严:“不容许在国 家计划之外 在自己的荷包里再装一个计划!” 著名的“八大”。周恩来提出划分中央与地方管理权限的 “七项原则”。 张闻天,一个传奇人物1959年庐山。当他以当年勇敢 地站在毛泽东一边的气概站在了彭德怀一边时 他被错误地 批判了…… 邓小平、陈云论中央与地方的关系 戴高乐有一句名言:世界上不存在永恒的敌人,也不存 在永恒的朋友,永恒只是利益。问题的奥妙正在于此。 1979年10月4日,邓小平在中共省 市、自治区委员 会第一书记座谈会上作了题为《关于经济工作的几点意见》的 讲话。邓在讲话中提出了问题:“究竟我们现在是集中多了, 还是分散多了?”他说:“我看 集中也不够,分散也不够。中 央现在手上直接掌握的收入只有那么一点,这算集中?财政 体制,总的来说,我们是比较集中的。有些需要下放的,需 要给地方上一些,使地方财权多一点,活动余地大一点 总 的方针应该是这样。但是也有集中不够的。” 中央权威的主体是什么?邓小平说:“中央就是党中央 国务院。”中央权威就是“中央说话能够算数”! 陈云的治国风格:“全面 比较 反复”;“不唯上 不唯 书,要唯实”。 诚如斯言 大哉其言! 第八章 改革运动:风云际会的历程 经纬万端一线牵:改革初期中央与地方的关系(1978-1984年) 1978年,中国的焦点:权力下放。 著名学者王沪宁析其真正动因是:现代化过程中有限的 社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾。 别一位学者胡鞍钢说:权力下放使中央整合能力下降,使 地方割据势力兴起,使“诸侯经济”大盛。他认为中央控制 社会的权力向地方和部门转移加强了后者的封闭性,带有极 大的盲目性和破坏性,成为未来中国社会不稳定的重要隐患。 地方政府既无力担当起在新的基础上整合社会的功能,又加 剧了各地方之间的摩擦。 胡氏的结论是:以诸侯经济为特征的经济瓦解必然导致 政治衰退,进而走向社会解体,甚至出现国家分裂 这种可 能性不仅存在,而且变得越来越大了 胡氏的这一观点提出于1990年 你也战,我也战,处处大战硝烟漫(1985―1991年) 200多年前,一位名叫霍雷斯・瓦尔坡的人写了一个名 叫《不虞国三王记》的故事。不虞国(很像中国的爪哇国)据 称位于锡兰岛上,这是一个古里古怪的国度。在那里,你本 来不找什么,可偏偏就会碰上;你想要什么,但就是找不到 霍雷斯・瓦尔坡根据这个故事创造了一个词:“不虞现象”或 “不虞效应”用他来表示意外发现原来根本没有去追求的结 果。 “不能断言国家的强大一定是好事,但完全可以断言国家 弱小一定是坏事。”防止中央与地方关系上出现不应有的“不 虞效应”,国家的制度设计能力是关键 强力政府:改革中的政府能力论 1993年,两位中国学者联手抛出了一份《国家能力报 告》,全面评价了中国改革进程中中央政府能力的变迁。一年 后,1994年6月,当记者就此报告问:“最后一个问题,记得 诺斯(美国当代著名经济学家)说过:‘国家是经济发展的关 键,同时国家也是经济人为衰退的根源’,对此您想说什么?” 二人说:“诺斯的这句名言完全可以换成另外一个说法,‘不 能断言国家的强大一定是好事,但完全可以断言国家弱小一 定是坏事’。” 其实,美国著名经济学家曼瑟・奥尔森在1982年出版 的《国家的兴衰》一书中早就指出:国家的衰败盖源于制度 能力僵化和分利联盟的地区垄断。他认为:“三个臭皮匠顶个 诸葛亮”之所以同“三个和尚没水吃”并存 就在于国家的 制度设计能力 第九章 分税制:艰难的跋涉 财政大包干:1978―1992年财税体制评说 美国学者R・德尔弗斯在1989年4月的《远东经济评 论》上撰文 将中国的财政包干制大不敬地称之为财政“封 建主义”。在国际上,也有人称之为“中世纪的制度”或“财 政诸侯”。这些提法,固然有歪曲的成分,但却也包含几分真 理。它说明 中国的财税体制一定包含有很大问题 事实怎 样? 有人曾当面问国家税务总局局长金鑫:“每年的偷漏税额 究竟有多少?”金鑫回答说:“如果我知道有多少偷漏税,我 就有办法把这些税款收上来。”这一气壮如牛的回答其实包含 着一种无可奈何:连国税局长也搞不清偷漏税的黑洞到底有 多深! “宏观调控,坚决服从;微观搞活,一步不松” “上有政策,下有对策。”异工同曲之语 “犯其至难,图其至远”:分税制改革的艰难历程 1994年1月1日,中国正式实行了分税制。 这是一个历史性的日子。当然 也是让人担心的日子。 有的学者连猜测带预警地讲:“要注意的是 在放权让利 已执行十多年,诸侯经济早已壮大起来的今天,任何税收、财 政的改革均会因触动不同的既得利益集团而遭到激烈的反 抗,以致原来的计划基于要照顾不同利益阶层而走了样。…… 由此可见,分税制是否能真正实行在现在看来仍需面对不少 阻力。可以说 分税制是中央重建宏观调控机制的试金石,若 分税制结果基于各地方反对而不能实行的话,其他机构如独 立的中央银行制度,金融改革等一系列改革亦将遭到各地方 诸侯的奋力顽抗,这样中国将进一步走向逐步分割的忧虑。, 西方学者在理论上的忧虑往往高于实际上的忧虑。但忧 虑毕竟是存在的 正因为实行分税制面临不少阻力,《华商时 报》1994年8月19日载文透露:为了分税制 朱�基掉肉五 斤 中国分税制:原则、内容、步骤 财政部部长刘仲藜特别声明:“分税制改革也是采用缓缓 而行、逐步过渡的办法,保证地方既得利益 中央财政只是 从以后的税收增长中逐步提高比重。” 财政部地方预算司副司长姜永华认为,这次分税制改革 贯穿了一个基本原则,就是保地方的既得财力。他说:“分税 制兼顾了中央和地方两个积极性,采取了一种渐进的、温和 的改革方式……我们在设计改革方案时坚持了中央不卸包 袱、保地方既得财力、中央财政取之有度的精神……” 这就是中共中央设计的“共赢”方案。 “黄金分割”一个科学原理的启迪:一段线分为两部分 使两部分的比值0618比数为“黄 金线” 人在最感舒适的气温为23C,最正常体温37C的黄金点 (23=37×0618)。 在植物界,树长高与长粗的最佳比例为0.618在动物 界,则有“黄金螺线”。 “0618”这个数亦可引用到中央与地方财政分割上 分税制:存在的问题与对策 怪症剖析:“蜻蜓吃尾巴,自己吃自己。” 分税制的实施面临着方方面面的问题 能否取得既定目 标,就看这些问题解决得如何。 1994年底,这次分税制的总设计师朱�基副总理在视察 安徽基层税务工作时说:“明年我的工资就靠各位发了。”这 是一句戏言吗? 我们常常讲一句话:坚冰已经打破,航道已经开通。这 句话最适合用于此时此刻的分税制。分税制的坚冰已经打破, 航道已经疏通 但险礁已然重重 第十章 合理利益与不正当扭曲: 市场经济条件下的地方保护主义 国家利益、中央利益、地方利益 武则天当政时,曾严禁屠宰牲畜。御使娄师德巡察至陕 州,厨师送上羊肉来。娄师德问:“怎么会有羊肉?”厨师答: “豺咬死了羊。”娄欢喜道:“豺知道来了京官就去咬死羊 真 懂事!” 一句“豺咬羊”的托词,竟破了武则天的禁令,这既拍 了马屁,又没有直接违反中央的禁令 真是一举两得 可谓 “上有政策,下有对策”也。 对策对策,无非是对付中央政策之“策”。 有些地方政府借口“创造性运用中央政策”或“把中央 政策与本地实际结合起来”,把中央政策肢解、曲解,把自己 的地方之策塞入曲解过的中央政策 把本不可行的事情变为 可行之事 市场经济条件下的地方大战 这是一场看不见硝烟的战争 真正的战争是嗜血成性的兽性大发作,但这场看不见硝 烟的战争大概是嗜金成性的经济动物性的大发作。 无疑 无烟之战流通着的硬通货也沾满了鲜血! 90年代的地方保护主义 地方保护主义就是“诸侯经济”和地方破坏主义。 有一种玩具叫飞去来器,你把它扔出去,它转个圈,又 会飞回来。地方保护主义想把利益留给自己,把害处扔给别 人。结果,这一害处最终会“飞”回来,伤及自己。 “周口地区第一兽药厂”怎么了?让人家亮出了“周口地 区产品免谈业务”的招牌 祸及自己 殃及他人 一盘难下的棋:怎样解决地方保护主义问题 毛主席曾经说过一句话:自由主义“你不打 它就不倒 条帚不到,灰尘自然不会跑掉”。 地方保护主义也应像自由主义一样,要用条帚坚决扫掉。 但是 有些地方主义的“灰尘”颗粒太大,一般的“条 帚”难以扫掉 那么,就应用“铁条帚”去扫 间或有的 “灰尘”竟如顽石,“铁条帚”也无济于事了,那么,就要动 用铁锹或铁镐直至“掘进机”把它们搬掉 总之 要把它们 通通清除干净! 第十一章 长风刮过:“过渡时期”变革进程 中的中央与地方关系的政治设计 原则设计:从联邦制、邦联制、地方自治制、高度集权制的原则 中走出来,形成新的思想原则 美国《时代》杂志曾经刊登过一幅漫画,漫画中的经济 学家对华尔街老板说:“起初,我是个凯恩斯主义者;接着 我是个货币主义者;尔后 我是个供应学派主义者;现在,我 是个破产的叫花子。”这反映了西方经济学从“政策设计师到 叫花子”的悲伤历程和困境。其困境 用诺贝尔奖获得者弗 里德曼的话讲 就是:“一是准确 二是无用。” 政策设计:提高中央政府能力的几个主要途径 人类史上的大量事实表明,一个人或一个团体、组织占 有了国家或社会机构中的职位,并不一定就获得了这一职位 所规定的权力。权力归根到底来源于群体成员自愿的或不自 愿的服从。一旦人们从观念上解除了对某人或某团体、组织 的服从,任何职位都不能保障占有这一职位的人掌握权力。 非洲国家受军官的摆布;亚洲国家不断晃动着工人 知 识分子、军官、闹事的影子;在中国 这一影子在80年代不 也曾像幽灵一样掠过北京、上海、武汉等若干大城市吗?! 我们不也经常听到国务院“三令五申”“令行不止”“问 题到了非解决不可的时候 程度”等等诸如此类的讲法吗? 制度创新法律化:建立中央与地方关系法 法律是神圣的。 “神化”法律的鬼话我们不要听。视法律为万能之神,仿 佛什么东西一旦法律化 就万事大吉了 这是头脑简单者的 幻觉。 法律不是万能的,但没有法律是万万不能的,正如那句 俗而又俗,广为人知的“电视名言”所讲:“钱不是万能的 没有钱是万万不能的。” 第十二章 政治的灵魂: 中央与三种地方政府的关系问题 中央政府与港澳台政府的关系 “葬我于高山之上兮 望我大陆;大陆不可见兮,永不能 忘!天苍苍 野茫茫;山之上 国有殇!”这是国民党元老于 佑任先生羁居台湾后一直思念故乡 在辞世前两年写下的动 人诗句。 “我想我们中国总还是一个中国,总不能像今天这般,两 个政府,只隔着一个海峡永远对立下去。我想最近的将来 中 国总是会统一的。”国学大师钱穆先生顿足疾首地说 统一的呼声何其烈?! “我们的政策是实行‘一个国家,两种制度”,具体地说 就是在中华人民共和国内,大陆十亿人口实行社会主义制度 香港、台湾实行资本主义制度。” 这是对统一呼声的最现实的回应! 中央政府与特区政府的关系 特区中国中央政府“特许”的现代“郡国”。 1984年2月,邓小平从特区视察归来后同几位中央负责 同志谈话时讲:“我们建立经济特区,实行开放政策,有个指 导思想要明确,就是不是收,而是放……深圳的建设速度相 当快……深圳的蛇口工业区更快,原因是给了他们一点权力 五百万元以下的开支可以自己作主。” 看来,只要松一松,就会发展一下。 于是,对于特区的行政权的确定,有人提出了多种方案, 如:地方分权制或称为“授权型”分权制;“分割式”地方分 权;“分工式”地方分权等 中央政府与少数民族地区政府的关系 有人说 中国的民族问题是一个潘朵拉之匣 一旦打开, “灾难”就会涌出;也有人说,中国的民族问题是悬在我们头 上的达摩克利斯之剑,一旦掉下来 会“斩断”我们的头颅 事实是怎样的呢? 1987年10月,邓小平在与一位外宾会谈时,很有信心地 指出:“又如解决民族问题,中国采取的不是民族共和国联邦 制度,而是民族区域自治的制度 我们认为这个制度比较好 适合中国的情况。” “民族区域自治”是我们制胜的“法宝”
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开播时间:09月02日 10:30